铁木真死时虽然立下遗嘱命窝阔台继承汗位，但依据草原上的旧例，新的可汗必须是在库里台大会上选举而出。
因此，作为铁木真所有财富和军队的继承者拖雷暂时担任监国，同时筹备库里台大会的召开事宜。
公元1229年8月，蒙古帝国几乎所有的勋贵阶级尽皆汇集于斡难河老营，在拖雷的带头下召开了库里台大会。
会上，拖雷先是以监国的身份宣布了铁木真的遗嘱，而后又宣读了诸多王公贵族共同推举窝阔台为汗的请愿书。
窝阔台则也遵循旧例，来了个三推三让，最后才“勉为其难”地同意；见到他点头，在场的所有人都脱下了帽子，并且将腰带披向肩后，帖木格上前牵着他的左手，察合台则牵着他的右手，亲手将他扶上了王座，象征着全体宗亲贵族都遵从他的号令。
虽然窝阔台登上了汗位，但他却有些不满。
为啥？
因为权力。
铁木真在世时，虽然建立了国家制度，将权力都掌握在他手里，但这是基于铁木真本人的威信和能力能够压服所有人的基础之上。
实际上在次一级权力的掌握上，所有宗亲贵族和勋贵阶级都在分享着属于他的权力和财富，这一点从窝阔台受命即位却依然要召开库里台大会时就能看出。
为了将权力进一步集中，窝阔台即位之后干的第一件事就是制定了跪拜之礼。
这个制度是耶律楚材提出的，作为铁木真钦点的辅佐大臣，窝阔台很信任这个留着长胡子的契丹人。
为了推行这个制度，他首先找到自己的二哥察合台，亲口对他说：“王虽兄，位则臣也，礼当拜。王拜，则莫敢不拜。”
于是在即位后的朝会上，察合台便率先下跪磕头，所有人便跟随着他跪拜于帐下，“国朝尊属有拜礼自此始。”（《世界征服者史·上册》）
但除了礼仪之外，窝阔台面临最重要的一个问题，就是如何治理这个国家。
铁木真作为一个开拓者，他只需要用掠夺的方式来保持国家内部的经济与政治平衡就可以，但他打下的疆土却需要继任的窝阔台来稳定，不过蒙古内部之中对于这广大占领区的意见却极不统一。
有一个名为别迭的蒙古贵族，竟然主张将所有的百姓都赶出城市，然后将城市改为牧场，而且他的建议还得到了许多蒙古贵族的一致赞同。
耶律楚材曾经辅佐铁木真时，因铁木真的大部分时间都是在征战，很多治理的政策都不适合用于当时的环境，眼见着诸多的蒙古贵族和将领们四处掠夺，毫不在乎民生，他便觉得十分痛心，于是便频繁地跟窝阔台这个未来的继承人进行沟通，并且取得了不错的效果。
此时见到朝中意见分歧较大，耶律楚材便顺势提出了自己的想法，他主张将所有的占领区设置为十路十路课税所，设置了十路正副税使负责天下赋税，并且从金朝的旧臣中挑选了税所的属员，这些人虽然不算特别廉洁，但在当时的情况下，已经是能找到最好的人选了。
窝阔台觉得他的想法很不错，以前的蒙古帝国虽然也收税，但却没有明确的法律条款来约束，而且还经常是想起来就收，想不起来就拉倒，收多收少也取决于个人的心情。
为此，窝阔台还在法律条文中明确了收税制度，对于草原本土的税率是有马百者输牝马一，牛百者输?牛一，羊百者输羒羊一，为永制；除此之外，对于汉地和中亚等征服区的税率也做了明确的规定。
1231年秋，当所收的税款和账簿都押解到窝阔台面前时，面对着堆积如山的财物，窝阔台十分高兴，对耶律楚材说道：“正因为有爱卿才能使得国库如此充足，南边的臣子中，还有没有像爱卿这样的人？”
耶律楚材答道：“南边之臣皆强于臣，我正是因为没有什么本事当初才被留在了京城，才能够有机会供陛下驱使。”
窝阔台觉得他十分谦虚，对他的各项主张也更为看重。
其实耶律楚材这么说也是为了顺势引导出自己的另一个主张，就是重用除了蒙古人外的其他人。
因为此时的地方主政官基本都是以蒙古人和各路降将为主，让他们领兵作战还行，治理一方就有些强人所难了，更何况他们军政系于一体，往往是将军营里的那一套直接套用到百姓身上，但有不如意之事，便是抄家灭门，导致百姓民不聊生，反叛事件频频出现，社会治安极为动荡。
窝阔台其实心里也跟明镜似的，奈何连年征战，军费开支确实极大，需要靠这种掠夺制度来充实军费，而且还要保证贵族与勋爵们有积极作战的动力，所以往往对这些事情视而不见，毕竟没钱谁给你干活？
但现在最重要的财政问题已经解决了，窝阔台遂正式设立了官职，改了官称，增设了许多的官职来应对统治上的需求，并根据耶律楚材所请下达旨意：“各州无朝廷命令，不得擅自征发；所有死刑必须经过朝廷审核，无故不得执行；对于违反此规之官员处死。”
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