袁崇焕冤死，孙承宗督师辽东之后，整个辽东的权力结构有了很大的改变。朝廷为了避免像以前袁崇焕一家独大的情况，将辽东军镇的权力拆分成了三块，名义上，孙承宗是辽东督师，军政方面的最高领导。而实际上，辽东军镇被分成了两块，军政分开，辽东巡抚邱禾嘉主政，而监军张春主军，最后由孙承宗总览全局。这样孙承宗不能作为直接的指挥者参与前线的事务，而是坐镇宁远，为日后的军事协调不及埋下了巨大的隐患。但是在明廷看来，这是最稳妥的办法，关宁军效忠的必须是朝廷是圣上，而不是袁崇焕这样的督师。
三月，邱禾嘉拜见孙承宗，言：“今阁老督师辽东，然观明金利弊，敌胜于野，我胜于城。破敌之策唯扬长避短，避野战而筑城郭。以守代攻。下官观舆图，广宁，义州，右屯乃宁锦之延伸，故应同时修筑广宁，义州，右屯，以互为犄角之势，再以关宁铁骑为支援，游走三城之间，则宁锦防线前移数百里。金兵若不能破，如此往复，蚕食桑叶，数年必能再图沈阳！”
什么意思呢，邱禾嘉认为，明金战争双方各有优势，明军胜在依城防守，而不善野战。金兵正好相反，所以要想破敌只能扬长避短，避免野战而修筑城池，不断地依托后方的坚城在前方筑堡，然后再依托新筑的城堡，往前再筑堡。如此循环，则能不断的压缩金国的领土。现在的情况必须要将广宁，义州和右屯同时修筑起来，形成一个三角防线，再用数万关宁铁骑放在三角防线的中间作为救火队，金兵集中兵力攻打哪里，就去哪里救援，这样等于将宁锦防线往前移动了数百里，再调集后方蓟镇或者北地的军马来填充宁锦防线，这样就跟蚕食桑叶一样，防线缓缓向前推进，如果金兵不能击破，那么数年之后，明军就可以打进沈阳了。不得不说邱禾嘉虽然是主政，但是他的战略眼光还是比较独到。应该说，这个战略是在当时情况下唯一可行的方法，只不过可能要耗费大量的人力物力。但是邱禾嘉作为辽东巡抚只管一地政务，而没有关心到全国的局势，事实上，大明的国库已经枯竭，每年的辽饷是大头，要照发，还是捉襟见肘。除此之外，西北的剿匪也是重要的一块投入，再加上九边军费和其他各项开支，大明已经是屋漏偏风连阴雨，拆东墙补西墙的境地。根本不可能有这么多银子来同时修筑几个城。特别除了右屯之外，广宁和义州偏远，要想重新修复不知道要花上多少银子，而大明已经拿不出来这么多的银钱了。
孙承宗没有当场反对邱禾嘉的策略，而是勉励他，认同他的策略。邱禾嘉觉得受到了莫大的鼓舞，拜谢而去。孙承宗立刻上书朝廷，提出了邱禾嘉的战略，不过对他的提案做了很大的修改，别人不知道，作为大明兵部尚书衔的辽东督师，阁老，孙承宗对国库的情况自然是了如指掌，大明根本就没钱，但是城池不能不修，邱禾嘉说的也很有道理，只不过步子迈得太大了，不现实。所以孙承宗的奏折提出了折中方案，“广宁，海运、陆运皆难；义州，地偏僻。因此，必须先占据右屯，聚集官兵，积蓄粮秣，方可逐进，逼近广宁。右屯城已隳，筑城而后可守。筑之，敌必至。必复大、小凌河，以接松、杏、锦州。”孙承宗的意思分为几层，一、广宁、义州暂且不修。二、右屯重要，距海较近，应先筑守。三、为保右屯，还是要修大、小凌河城，互为犄角。四、关宁锦防线诸城，要进行串纵连接，加强防御体系。五、筑右屯，敌兵必至，而筑大凌河城，敌更必争。孙承宗的折中方案非常诚恳，上报之后内阁经过了一番分析，周延儒和温体仁认为，内阁在这种大事上不要妄自发言，这是崇祯的逆鳞，没人想触这个霉头，既然孙承宗有心提出这样的方案，成了，孙承宗有功，内阁批准了也能沾光，不成，孙承宗有过，内阁没有发表任何看法也撇清了责任，只要崇祯圣心独裁即可。
崇祯现在对金兵有着一种说不清道不明的感觉，憎恨当然是最主要的，但是又隐隐的有些惧怕。自从萨尔浒之败后，明军的边防就一直压缩在山海关的门口，离京师太近了。所以孙承宗的这种御敌于千里之外的方案，崇祯几乎想都没想就批准了。当然这筹集粮饷的责任就交给了户部尚书毕自严，从崇祯登基开始，毕自严真算是官场不倒翁。这么多年稳稳的坐在户部尚书的位置上，一动不动，也许是崇祯离不开毕自严这个背锅的吧。确实大明国库如今漏洞百出，崇祯不是不知道，但是这个责任不能他来担，真到有那么一天的时候，完全可以说毕自严自从自己登基以来就一直是户部尚书，他蒙蔽圣听就可以了。
毕自严接到这样的重任，又是一个头两个大，今年的辽饷已经让他心力憔悴，可是没想到现在又来了这么大一桩事，毕自严无比头疼。经过户部的核算，如果孙承宗的策略想要成功，一共需要白银二百万两。现在户部统计，发完辽饷和边军的军饷，剩余只有五十余万两，这还不算西北剿匪的费用。现在就算将五十余万两全部给孙承宗，也不过是只能修建右屯。大小凌河只能再等一等。为了让崇祯满意，毕自严提出了分批付银的方案，先付五十万两给孙承宗，到下半年再优先供给孙承宗一百万两修建大小凌河城。
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