阴山遭遇战的详细战报，以及匈奴主力北撤、避而不战的消息，很快传回了咸阳。
随战报一同送达的，还有蒙恬的一封密奏，其中详细阐述了当前北疆形势：秦军虽连胜，挫敌锐气，但匈奴主力未损，利用骑兵机动优势，化整为零，北迁避战，兼以袭扰粮道。
若长久相持，秦军远征，补给漫长，北地苦寒，于军不利。
蒙恬建议，可趁目前军威正盛，在阴山以南、河南地北缘，择险要处修筑城塞，屯驻精兵，步步为营，逐步挤压匈奴生存空间，同时，着手从内地迁徙百姓实边，垦殖戍守，将新取之地彻底消化，变草原为耕地，化边疆为内郡。
此议在朝堂上引发了激烈的争论。
章台殿内，炉火温暖，却驱不散殿中争论带来的紧绷气氛。
丞相李斯、御史大夫冯劫、廷尉姚贾、治粟内史等重臣齐聚，监国公子扶苏端坐主位，面色沉静地听着各方意见。
“蒙恬将军所言，老成谋国！”
一位老臣率先赞同，“匈奴飘忽不定，击之则走，追之不及。若大军久驻塞外，空耗国力。不如筑城屯田，以守为攻，渐次推进。昔年赵国李牧守边，亦是用此法，方保北境安宁。”
“臣以为不然！”
治粟内史出列反驳，“筑城屯田，谈何容易！北地苦寒，土地贫瘠，迁徙百姓，谁人愿往？修筑城塞，耗费钱粮巨万！如今北伐大军日费千金，国库已然吃紧，再行此策，恐难为继。不若乘胜追击，寻匈奴主力决战，一举荡平，永绝后患！”
“决战？匈奴避而不战，如何决战？难道要我大军深入漠北，在茫茫草原上与彼辈捉迷藏？粮草何以为继？水源何处寻觅？” 另一位将军出身的大臣摇头。
“移民实边，更是难上加难。”
廷尉姚贾慢条斯理地道，“秦法严苛，然徙民实边，非同小可。关中之民，安土重迁，谁愿去那苦寒不毛之地？若强行征发，恐生民怨。且新附之民，未必心向大秦，若与匈奴暗通款曲，反为边患。”
“可效仿商君旧法，以爵位、田宅诱之。” 有人提议。
“北地之田，能否耕种尚是未知，爵位田宅，空口许诺耳。”
朝臣们各执一词，争论不休。
主战派认为当一鼓作气，深入漠北；主守派认为当筑城固守，消化既得土地；务实派则担忧财力民力。
扶苏听着，心中亦是权衡不定。
蒙恬的建议有其道理，但实施的难度也确实巨大。
他不由将目光投向一直沉默不语的秦风。
“秦监正，你执掌天工院，熟知器械营造，对北疆情势亦有了解。对此，你有何见解？” 扶苏点名问道。
秦风出列，拱手一礼，从容道：“殿下，诸位大人。
下官以为，蒙恬将军‘步步为营，移民实边’之策，实乃长治久安之良方。
然其中难点，亦如诸位所言。
下官不才，结合天工院所研所察，略有浅见，或有可补益之处，名曰《北疆长治策》，请殿下与诸位大人斧正。”
说着，秦风从袖中取出一卷帛书，由内侍呈给扶苏，并有副本分发给李斯等重臣。
众人展开观看，只见帛书上条理清晰，列出了数条具体措施：
一、筑城新法，速成省费。
“北地筑城，苦于石材木料转运艰难，人力耗费巨大。
可效仿军中冰城之法，因地制宜。以夯土为基，外层辅以‘水泥’（天工院新研制的建筑材料，以石灰、黏土、矿渣混合，加水凝固后坚硬如石，制法已渐成熟）涂抹加固，则城墙坚固耐久，且修筑速度远超砖石。
城内房舍，初期可以土木结构为主，辅以火炕、厚墙御寒。
选址需近水源、扼要道，不必贪大，但求坚固。一城可屯兵数千，移民数百户，相互依存。”
二、军户移民，兵民合一。
“迁徙百姓，不宜强征。可仿效商君‘军功爵’制，加以变通。于北伐将士中，择其立功、自愿者，准其携家眷落户新筑城塞，授以田地（按军功大小）、减免赋税、赐予爵位（可授‘边士’等荣誉爵位，不享俸禄，但可减赋、见官不拜等）。
其本身即为退役老兵，可编为‘屯戍兵’，农时耕种，闲时操练，有警则守城御敌。如此，则戍边者皆为有田产家室之兵，利益与边塞共存亡，必效死力。其家眷亦能稳定边地，生息繁衍。”
三、利益驱动，商贾先行。
“边地荒凉，然亦有商机。
可颁布法令，鼓励商贾前往新辟边城贸易。
贩运茶叶、布匹、铁器（民用）至关外，收购皮货、牲畜、药材回中原。官府可予其便利，减免关税，甚至提供保护。
商路一通，物资流通，边城自活。且商贾消息灵通，亦可为朝廷耳目。”
四、屯田新技，以御苦寒。
“北地苦寒，种植不易。
天工院可遣精通农事之人前往，试种耐寒抗旱之作物，推广保墒、施肥之法。修筑水渠，引水灌溉。
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