北魏末年的兵制很复杂，既有世代从军、军民分离的世兵制（主要是鲜卑兵户，比如北方六镇的镇民），又有兵农合一、战时征发的征兵制（主要是负责后勤和杂役的汉人），还有自愿应召、完全脱产的募兵制（面向没有世兵和征兵义务的人）。
但对宇文泰来说，这三种制度都不好用。
首先，关中地区鲜卑数量太少，采用世兵制根本招不到人。
其次，由于战乱频繁，户口离散，朝廷不掌握基层的人口数据，想征兵也不知道去哪里征。
实际上，宇文泰也很清楚有大量隐匿人口依附在地方豪强的旗下，没在官方户籍系统里挂号，但这些人口已经被豪强视为自己的禁脔，如果强行清点征用的话，就相当于从他们口中夺食，必然会招致豪强们的集体反对。
其实隐匿人口这件事在东魏和西魏都非常普遍，为了解决这个问题，东魏那边还专门任命孙腾和高隆之担任括户大使，任务就是去各个州郡查实没有户籍的人口，更新官方记录，结果不到一个月就搞出来六十多万新户。
高欢敢这么做，是因为他资本多底气足，再加上有六亲不认的高澄在后面操刀，东魏那边的豪强们只能老实配合，而宇文泰现在不具备这个条件。
关中地区的豪强们已经在乱世中生存了几百年，彼此盘根错节同气连枝，实力不容小觑，如果得罪了他们，在关中立足都很困难，更别提继续发展了。
总的来说，征兵这条路困难大，风险更大。
至于募兵就更没指望了，因为募兵是要花钱的，现在兵源缺口太大，西魏政府又穷得叮当响，根本拿不出这么多军费。
宇文泰愁得要命，只好把苏绰叫过来让他帮忙出主意。
苏绰现在是宇文泰的度支尚书兼司农卿，也是宇文泰最信任的强力后盾，他兼管整个西魏的财政、后勤、官员选拔以及行政体系搭建工作，其地位不亚于汉初的萧何。
关于这个问题，苏绰其实也深入思考了很长时间，目前看来前朝的征兵制度无论如何都没办法满足现在西魏的国情，如果因循守旧没希望，那就只能大胆改革了。
所谓穷则变，变则通。
考虑到鲜卑数量不够是没办法解决的问题，要想扩充军队只能靠吸纳汉人，既然朝廷不便直接去豪强手里抢人，那我就想办法让他们自愿站出来。
于是苏绰向宇文泰提交了一个前所未有的军事制度改革方案，称为“府兵制”。
基本思路就是用土地换兵源，用土地抵军费。
关中地区经过多年战乱和饥荒，产生了大量无主的土地。如果是和平年代，正常的做法是把这些土地分给平民，然后征收赋税，再用税收来养兵。可惜西魏现在的基层管理系统还很不完善，承担不起收税再分配这样的细致工作。
所以苏绰建议干脆决定跳过中间环节，不收税了。国家把这些无主的土地划分成很多个军府，流民也好，佃户也好，在军府里都可以依法获得一块田地，身份也随之变成所谓的“府户”，不仅赋税全免，政府还会协调多家府户共用牛驴仓储等工具，以提高生产效率。
府户唯一要承担的责任，就是在国家需要时候，一家必须出一个人去参军打仗，而且要自备马匹武器和粮食。
听完苏绰的方案，宇文泰眼前一亮，他不禁感叹有文化真好，还可以这么开脑洞解决问题。他跟苏绰又商定了一些细节之后，立刻下令全国推行。
相对于做地方豪强的佃户或者部曲，去当府户简直是神仙待遇，因为全家只要有一人从军，而且还只是战时或训练时从军，通常情况下每年不过几个月，就可以换来永久的免税优惠。关中人民一看居然还有这种好事，于是纷纷放弃影子身份，主动投入军府。
根据苏绰的整体规划，每个军府大约一百户左右，由政府设置的郎将进行管理，所有军府分属二十四军，每军设置一名开府，每两名开府归属一名大将军，每两名大将军又向一名柱国进行汇报。
至于各级职位的人选，则不限种族，汉人鲜卑都可以担任。
府兵制虽然没有直接从关中豪强手里抢人，但还是间接影响了他们的利益。为了表示安抚，宇文泰开始大规模地把地方豪强任命为地方官员，从国家层面将这些人在本地的统治利益合法化，同时也把他们拉到自己的船上。
眼下西魏的府兵制还处于建设初期，很多细节还需要完善，在任柱国只有宇文泰一个人，其他柱国和大将军的人选还没有最后敲定，但整个体系架构已经基本成型。
就这样，靠着这些无主的土地，苏绰硬生生帮宇文泰变出一只不用花钱的军队，近乎完美地解决了兵源枯竭的问题，同时也为西魏进一步的权力架构调整奠定了基础。
军事制度改革之外，苏绰又协助宇文泰进行了更深入的行政制度改革。宇文泰在当权初期，曾经制定了二十四条规章制度，苏绰在此基础上进行了修改扩充，一共形成三十六条新制，由政府发布施行。
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